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党建引领,齐聚合力 构建基层社区1+N 综合治理体系

2021-3-29 14:03| 发布者: 法治信息网| |原作者: 陈庆林 汪鹏

新冠疫情防控工作开展以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各级领导干部本着对人民群众生命安全和身体健康高度负责的态度,坚持靠前指挥、冲在第一线,积极采取精准有效的防疫措施,各族人民团结一心,在疫情防控人民战争、总体战、阻击战中取得重大战略成果。在抗击疫情过程中,社区作为基层社会治理的基本单元和城市公共服务的基础平台,处于疫情防控最前端,为疫情防控做出了积极的贡献。在疫情防控期间,未央区委平安办与西北政法大学刑事法学院、省委政法委办公室合作,组织调研团队深入包抓的社区,积极开展防疫工作。通过总结半年来的社区疫情防控实践,并结合对省内部分地区的调研,课题组全面地梳理了疫情防控期间社区的治理成效及问题,基于我省当前社区治理的现状提出对策建议。

 

一、社区在社会治理中的定位及功能

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》指出,社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。由此可以概括出社区的基本要素为:有相对确定且稳定的地理空间、有一定数量的人口、生活在该区域的人们有一定的互动关系、有地缘归属感及文化认同感。

社区是基层社会治理的载体。首先,社区治理模式的完善是实现社会治理目标的高效路径。习近平总书记指出,“社会治理的重心必须落实到城乡社区,社区服务和管理能力加强了,社会治理的基础就实了”。其次,社区是影响基层社区治理成效的决定性环节。社区是人民群众赖以生活和生存的基本场域,它既是上情下达、下情上传的“结合面”,也是各种诉求、矛盾、利益与群体的“交汇点”。最后,社区是有效激发广大居民参与公共事务治理积极性的重要场域。居民通过公共事务的共同参与、协商处理,以及治理成果的共同享有,发挥其主体作用。

社区在基层社会治理中的功能包括内部功能和外部功能。一方面,内部功能主要包括五个方面:一是管理功能,管理生活在社区的人群的社会生活事务;二是服务功能,为社区居民提供社会化服务,如家电维修、洗熨衣物、电视电脑网络管理等;三是保障功能,救助和保护社区内弱势群体,如设置家庭病床、指导计划生育、免疫接种、打扫公共区域等;四是教育功能,提高社区成员的文明素质和文化修养,如组织文艺表演、举办体育活动、组织外出旅游、组织青少年校外活动等。五是安全稳定功能,化解各种社会矛盾,保证居民生命财产安全,如守楼护院、调解家庭和邻里纠纷、法律咨询、办理户口。另一方面,外部功能是指发挥社区在促进社会和谐稳定发展,促进经济发展、社会服务、社会参与和社会和社会民主功能。

新中国成立后,我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以“街居制”为辅的管理体制。在我国经济转轨和社会转型之后,原有的单位制逐渐不能适应流动人口大量增加实际状况。街居制也基层社会结构的重组而面临很多现实难题。1987年民政部首次提出“社区服务”概念。2000年国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》,我国基层社会结构发展为“两级政府、三级管理”的城市管理格局党的十九届四中全会提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,我国基层社区建设开始了“两级政府、三级管理、四级网格和网格化发展”的“社区制”的转型。在此过程中虽然取得了一定成效,但是在实践中仍存在着流动人口融入社区欠缺渠道、部分社区基层党建缺失、发动群众欠缺积极性、群众参与力度不足等制约社区治理水平的突出问题。面对突如其来的新冠疫情防控压力,各级政府迅速行动,党政领导干部靠前指挥,短时间内集中力量解决了常年困扰社区治理的突出顽疾,在疫情防控工作中探索出了基层组织建设的新途径、新方式。

 

二、疫情防控以来基层社区的治理成效

(一)主要工作

2020年2月10日,习近平总书记在北京市调研指导新冠肺炎疫情防控工作时强调,社区是疫情联防联控的第一线,也是外防输入、内防扩散最有效的渠道。习近平总书记的重要讲话,指出了作为疫情防控前哨岗的社区的重要性。根据疫情防控工作重点的不同,将疫情防控分为三个阶段:

在疫情防控初期,按照各地党委政府的安排部署,社区作为疫情防控基础单元,快速成立了以社区干部、党员先锋队、志愿者队伍为主体的社区疫情防控力量,全面开展疫情防控工作。一是对社区各小区开展疫情防控拉网式摸排,对小区居民居住信息进行逐项核查,对所有来自湖北武汉、去过湖北武汉、与湖北武汉人员有过密切接触的人员进行全面排查、建立台账并统计上报,为市、区疫情防控决策服务。二是针对不同情况坚决落实居家隔离、定点隔离等措施,确保不漏一人,防止疫情扩散。三是按照街道要求,对社区内各小区所有区域进行大扫除及消杀消毒,确保不漏死角。四是配合街道在区域内各小区设置检查点,协调物业等单位,积极组织志愿者,对小区出入人员进行登记、排查、管控。五是宣传教育居民,积极宣传党中央的决策部署,响应党中央的号召,及时消除居民恐慌,科学做好疫情防疫,落实疫情防控要求。

在疫情防控中期,社区防疫的主要工作为配合街道做好14天隔离人员的生活服务以及外防输入、内防扩散工作。一是全力保障隔离人员生活。对于启动一级预防机制前的湖北籍来陕人员、返回陕人员,其他省份去过湖北、武汉回陕的人员,按照街道组织、社区负责、物业协作的工作原则,扎实做好人员登记、消杀、居民生活保障和垃圾清运等工作。二是外防输入、内防扩散。从启动应急机制后,排查湖北、武汉来陕人员和其他从湖北、武汉出差、旅游、探亲回陕人员,对其进行排查、登记,由街道及区级相关部门进行管控。对于内防扩散而言,首先对疑似病例或确诊病例由街道组织社区轨迹调查,查找密切接触者并及时进行管控。其次对查找到的密切接触者等人员,配合相关部门,按照有关规定,居家隔离或送往指定医院集中隔离。

在疫情防控常态化时期,也即在疫情防控与经济建设“两手抓、两手硬”的新阶段。社区的疫情防控工作主要包括以下三方面:一是提供人员流动的社区保障。随着各地复工复产,人员流动增加了各地疫情防控的压力,社区筑好疫情防控第一道防线,对大量外地回陕人员建立信息台账,借助健康码等手段,仔细甄别疫情防控信息,确保疫情防控工作不松懈。二是针对国外疫情发展愈演愈烈,国内多地出现无症状感染者等现象,社区配合街道对从境外或者高风险地区返回内地的人员进行防疫防控。三是对社区生活物资强化疫情管控。近期国内部分地区出现进口冷链食品检测阳性的现象,因此社区负责配合街道和防疫部门及时追踪相关物资的流向和使用情况,并坚决执行相关的疫情管控措施。

(二)治理启示

一是进一步证明了党建引领是激活社区治理的关键。我国的社区治理长期存在着基层党建工作虚置化、基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用发挥不突出等问题。在应对新冠疫情防控的大考中,各地将党建工作作为疫情防控的中心环节来抓,将社区工作者“两个维护”的政治自觉、思想自觉、行动自觉作为社区中心工作来抓,用一面面鲜艳的党旗筑起了疫情防控的红色堡垒。西安市未央区草滩街道时间城社区依靠党建引领化解多方矛盾的做法、西安市雁塔区红专南路社区将疫情防控与基层党支部“最后一公里”建设相结合的做法都再次印证了党建引领是激活社区治理的关键。

西安市未央区时间城社区居民与物业关系长期较为紧张,双方围绕物业服务事项存在较大争议,居民参与小区公共服务缺乏积极性。在应对新冠疫情中,政府包抓干部第一时间主动下沉一线,直接动员社区党员和在社区居住的非社区党员组成党员先锋队,与物业一起参与小区疫情防控。看着党员干部和物业人员一天天熬夜执勤、一遍遍巡逻小区、用心守护家园安全,原本冷漠的小区变得温暖起来:居民主动承担为执勤党员和物业人员免费送菜送饭的任务,每个楼栋都第一时间建立了微信群,成立了由居民担任的楼栋长、副楼栋长等群众自发管理队伍,主动承担了楼内的巡逻和摸排任务,大大缓解了社区防疫力量薄弱的突出问题。多位有特长的居民提供免费的在线技能培训,居民一方面更加理解了物业的艰辛,物业管理者也主动表示要更加主动的提高服务水平,还有多位居民主动向党组织主动递交了入党申请书。曾在2016年获得全国先进基层党组织的西安市雁塔区红专南路社区党委经研判后发现,辖区个体经营等私营经济体众多且多为民生服务项目,仅靠单打独斗无法抵御疫情对经济的破坏冲击。疫情防控不仅在要阻断病毒扩散链上下功夫,更要将重点放在保经济、保民生、促发展上,为疫情过后恢复生产经营下好先手旗。社区党委将疫情防控与保持党员先进性相结合,坚持做辖区人民群众的“娘家人”,团结群众齐心合力应对疫情。社区党委第一时间将非公企业和社会组织党组织书记吸纳进疫情防控临时党支部,党支部书记带领干部入户宣讲党的政策消除群众的紧张情绪,直接协调解决物资调配、产品配发、物流交通等具体事项,用“党建棋”盘活社区疫情防控被动局面。党员带好头、群众心连心。辖区个体经营者、普通群众共有十余名优秀共青团员在抗疫第一线向党组织递交了入党志愿书。这启示我们,党建工作是社区治理的中心环节,社区治理好不好关键在于党建水平强不强,党建工作是社区治理的最大公约数,可以调动多方主体在党旗的号召下心往一块想,劲往一块使。

二是进一步证明了强化社区组织建设的重要性。在我国社区建设中,基础设施较为简陋、服务群众意识不强、解决群众困难缺乏主动性、党员缺乏活动空间等问题长期存在,直接制约了党组织在基层建设的建设水平。城市基层社区党建是党在城市工作和战斗力的基础。在疫情防控中,各地市围绕社区组织建设薄弱的问题,集中治理资源主动出击,凸显出了西安市未央区的“民有所呼,我有所行”基层党建新路径,西安市碑林区“三联一进”组织建设新经验等一批在社区组织建设方面优秀经验。西安市未央区优化街道党群服务功能,创建“民有所呼、我有所行”党建品牌,按照“1+10+N”模式,整合党建、政务、社会事务等资源,建成10个街道党群服务中心,实现70%以上的群众个人事项在街道办理,打通服务群众“最后一米”取得明显效果。截止今年10月份,辖区群众12345电话信访量同比下降25%,增量少、存量减,群众对社区治理满意度显著提升。西安市碑林区加快构建“1+8+N”体系,社区党组织兜底管理辖区内小微企业和社会组织党建工作,推动党的组织和党的工作进网格、入楼栋、全覆盖,建立“领导干部联系社区、街道干部联系网格、机关干部联系小区、党员干部常进院落”为主要内容的社区治理“三联一进”工作机制,加强城市基层党建引领,激活城市基层治理“神经末梢”。取得上述成果的关键是与西安市近年来强化社区基层治理的顶层设计,在制度合理性、科学性、实操性等方面的全局谋划密不可分。西安市专门制定了《关于全面加强城市基层党建引领基层治理工作的实施意见》(以下简称《实施意见》),构建了以“市、区、街道、社区党组织”四级联动为支撑,以系统推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动的城市基层党建整体效应为切入点,打造以党组织领导基层治理实践为载体的城市基层党建新格局。《实施意见》一方面明确了基层党建与基层治理之间“纲举目张”的辩证关系,也为各区县结合自身经济发展实际完成基层党建的“规定动作”和“自选动作”创造了条件。这启示我们,要把强化党的阵地建设与解决群众生活需求紧密的联系起来,要彻底改变“信教的有教堂,党员连个开会学习的地方都没有”的错误局面。在各地开展阵地建设中,一方面要将基层建设触角深入群众各个领域,通过宣传党的主张、贯彻党的决定,让基层党员内心与党中央保持一致,让广大群众更加自觉的维护党中央的权威;另一方面各地市明确阵地建设的顶层设计将确保基层党组织建设完成好“最后一公里”任务,确保党中央关于社会治理的每项决策部署都能得到全程无缝落实。

三是进一步证明了落实党的群众路线是确保社区工作有效开展的重要保障。社区是群众自治组织,承担着为群众服务与确保政策落地的双重任务,其工作最终必然需要由群众来评价,必须坚持走群众路线开展工作。群众是推进社区治理的最大参与者和受益者。社区治理的问题纷繁复杂,千头万绪,光靠政府工作人员,难免挂一漏万。在疫情防控中,各地按照党中央十九届四中全会提出的“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”要求。其中,涌现出了汉中市汉台区汉中路街道上水渡社区、西安市未央区辛家庙街道东元路社区等一批坚决贯彻党的群众路线,不断创新工作方式方法,共同绘出“同心圆”的典型案例。汉中市汉台区汉中路街道上水渡社区作为当前城市新型社区的典型,面临着流动人口多,居民间陌生感强,对社区的文化认同度低,多方矛盾较为尖锐等问题。在街道党委的支持下,以上水渡社区党委为核心,上水渡社区把物业公司和业委会吸收进来,形成了“1+9”的格局,“1”即社区党委,“9”则是就业创业、邻里守望、纠纷调解、居家安全、孝亲敬老、文体活动、医疗服务、社会公益、星火传播9个特设党支部。起初群众不理解、不配合,社区工作者就一遍遍的将社区服务向大家宣传,为了让群众更多的参与到社区工作中,社区党委充分发挥牵头抓总作用,把社区党员志愿者组织起来,组建了9支以党员为骨干的志愿服务队,为辖区居民提供全天候、全方位、全覆盖的志愿服务,百姓身边的小事、房前屋后的实事,都在社区党组织的带领下及时得到解决。实现了群众对社区工作满意度高,群众参与社区治理方式多的新局面。西安市未央区辛家庙街道东元路社区是西安市老旧社区的“三多一薄弱”的典型代表,下岗职工多,困难群众多,老年人、残疾人等需要扶助对象多,基础设施水平薄弱。在社区主任的带领下,东元路社区多次荣获全国先进,实现了“三少一高”(辖区恶性案件发生少、民事纠纷起诉少、上访维稳案件少,群众满意率高)。取得可喜的成果关键在于其将老百姓的事当做自己的事情来对待,社区在完成基本社区工作的同时,还承担了主动化解、协调邻里矛盾等诉源化解工作和开设社区食堂、居家养老、免费托管等“供给侧”公共服务,将社区工作做到了群众的心坎里。当地群众“有纠纷不找法院,找社区就能解决”就说明了群众对社区工作的高度认可。这启示我们,当前各地都在贯彻学习“枫桥经验”,而枫桥经验的核心在于“依靠群众,化解矛盾”,将党的群众工作路线贯彻到社区工作当中。走出办公室,走到群众中来,将矛盾化解在基层,让群众从中受益,改变的是工作作风,树立的是党在群众中的形象,保持的是党和群众的血肉联系。东元路社区食堂的“烟火气”“菜包子”,上水渡社区的“嘹亮歌声”“解渴茯茶”都是新时代党和群众血水相融的真实写照。

四是进一步证明了先进技术辅助社区治理的重要性。在长期的社区建设中,技术手段的落后严重制约了社区治理效能的提升,“社区有填不完的表,群众有打不完的沟通电话”就是对社区治理效能低下的真实写照。在疫情防控过程中,依托于移动互联网等技术手段的“二维码”等防控策略为打赢疫情防控战做出了不可磨灭的贡献。与此同时,各地围绕“社会管理精细化、网格管理数据化、综治工作信息化”的要求,纷纷将智治支撑作为社区基础建设的重要方面,大大提高了社区信息化建设的水平。榆林市榆阳区深入推进综治信息化、网络化建设,实施综治中心信息平台升级工程,将城区和周边乡镇的技防监控网接入区综治中心,形成“面、线、点”预测各类风险防患预防网。全面推行“互联网+社区”便民服务,建成榆康、望湖路等21个示范智慧社区服务平台,实现了“社区服务零距离、社区居民少跑腿”的目标。其次,一些社区已综合现有职能,平台统一化、服务全面化,提升技术网络平台服务质效。渭南市临渭区人民街道东风社区率先打造“城市治理服务云平台”,以党建引领为核心,横向连通资源、需求、服务,纵向连通吹哨处置过程,通过党建平台网络化运行、居民诉求平台化办理、危险防控模块化处置等形式,创新疫情防控社区应对机制。截止12月份,东风社区城市治理服务云平台已经录入12839名辖区人员信息,在线便民服务330余次,手机“随手拍”意见建议1000余条,处理网格员上报的问题总计200余件,居民联动调动社会资源处理事件70余起,妥善处置了乱砍乱伐林木、无证经营、乱停乱放等需统筹街道、部分资源的治理难题,赢得辖区居民一致认可。这启示我们,要充分运用“互联网+”网络信息技术、大数据技术、实现信息共享,简化服务流程,促进社区服务及各类资源整合,深入挖掘治理信息,实现信息资源的动态监管、互联互通、共建共享,从而解决传统社区治理中存在的诉求渠道不畅、社区服务信息分割严重、社区居民与政府联系不通、社区治理效率低下等问题,弥补治理技术的不足。

五是进一步明确了优化社区队伍建设的紧迫性。建设一支素质高、能力强、作风扎实、热心为民的社区工作者队伍是确保社区治理取得实效的前提,更是全面从严治党向纵深发展、向基层延伸的关键之一。在社区建设过程中,存在“能力强的人留不下,能力差的人赶不走”的被动局面,关键在于缺乏涉及工资待遇、发展晋升、考评等社区队伍建设的体系规划。在疫情防控中,各地集中治理资源,出实招解决社区队伍建设问题,取得了突出的成效。首先,提高社区工作人员薪酬待遇是强化工作人员责任意识与职业吸引力的有效手段。西安市率先出台《关于建立社区工作者职业体系的指导意见》,通过建立围绕选聘程序、人员配置、能力培养等方面的社区工作者长远发展的职业体系和符合经济社会发展实际的社区工作者“三岗十八级”薪酬体系,进一步提升和增强社区工作者岗位吸引力,调动和激发社区工作者干事创业积极性。通过推行该项制度,社区工作者的薪酬普遍增加500元到1500元。其次,选派上级党员干部到社区挂职,优化社区工作人员构成。西安市未央区推行扁平化管理,大力实施“领头雁”工程,从机关选派111名党员干部到社区担任党组织书记。目前,社区“两委”班子成员中,35岁以下的比例提高了10.8%,大专以上学历的比例提高了12.5%,社区工作者队伍结构得到进一步优化。最后,强化社区工作人员培训力度,提升社区工作人员履职能力,街道全部建设全部建设街道党校,对社区干部开展全员轮训,织就社会治理的摇篮。西安市雁塔区依托“党群服务中心”打造“社区学院”,由区委主要负责人担任院长,通过向专业社会组织购买服务的方式获得项目运行支持;结合基层实际需求,面向社区工作者开设政策解读、基础党务、社区治理、群众工作等40多门课程,整合全区党组织书记资源,以“名书记带徒”等实训形式开展教学。这启示我们,加强党对社区治理的领导,关键在于队伍建设。应探索建立社区工作者职业体系,明确社区工作者职业发展规划,畅通其职业晋升渠道,并制定科学可行的考评体系,打造一支政治素质好、业务能力强、服务水平高的专业化人才队伍是保证社区治理工作有效开展的关键一环。

 

三、当前基层社区治理中存在的短板

一是社区党建局限性强,发展方向尚缺理论引导。新时代基层党建,要紧密围绕社区治理创新理念,深刻把握发展与治理的辩证关系,把科学发展作为解决问题的关键之举,把有效治理作为推动善治良序的必然选择,实现二者良性互动、相融互促。目前在社区党建实践中主要存在以下问题:第一,社区党建视野不宽、理念不新。往往局限于党的自身建设这一思维框架,就党建论党建、谋党建,常常束缚了手脚,难以从党和党所领导的事业是一个有机整体的视野考察问题,实现党建同社区治理现代化精准对接、融合互动。第二,落实党的政策缺乏执行力。对上级党委的决策部署,表态快、调门高,但是涉及到资金分配、人员岗位划分等本部门、本单位利益与整体利益有冲突时,贯彻落实就存在迟疑犹豫、不够坚决的问题。第三,落实党的阵地建设存在短板。重视物理“阵地建设”,讲排场、讲装修;轻思想阵地建设,领会党的理论不入心,实际开展活动少,工作作风未转变,片面理解党的政策开展工作。

二是社区建设认识参差不齐,信息交换渠道有待通畅。坚持和完善党领导社区治理的体制机制是确保社区发展不走偏、不退步、行稳致远的关键。从我省各地的实践情况来看主要存在以下问题:第一,社区党组织发挥总揽全局、协调各方化解矛盾纠纷、服务群众的能力有待加强。部分社区党组织主要负责同志多方利益整合能力不足,各地社区党群共建平台建设水平参差不齐,社区工作者对社区长远规划与短期目标的相互关系缺乏正确认识。化解矛盾纠纷中,缺乏整合国家规范、乡规民约、居民公约、行业章程等社会规范,创新群众工作体制机制和方式方法动力不足。第二,社区减负增效未落到实处,部门联动有待整合,信息共享存在壁垒。政府对社区的“扁平化管理”有待进一步落实。社区工作检查评比多、会议台账多、示范创建多、不合理证明多,社区工作者负担较重,聚焦“主责主业”能力差,容易陷入“两头都不满意”的局面:上面交办的事情办不完,政府不满意;应该给群众办的事情办不好,群众不满意。对未纳入“社区工作清单”的事项缺乏向群众性自治组织购买服务的落地性规定,“权随责走、费随事转”未能得到落实。各街道和社区建有党群活动中心、办事服务中心、综合治理中心,而各中心设立理念不统一,归属相互独立,业务存在重叠与交叉,缺乏信息沟通与对接机制,为群众服务效率未得到显著提升。第三,社区应对突发公共卫生事件能力有待完善。首先,疫情信息渠道不完善。疫情爆发初期,上下级之间信息沟通不畅,统计标准经常变动,相同内容重复上报,信息错报、瞒报、迟报问题突出,缺乏部门、地域协同整合,信息传递管道非智能化,延误疫情防控判断。其次,责任落实不到位。参与防疫单位之间监管界限不清,存在相互推诿、扯皮现象。部分社区出现了本应居家隔离的群众被采取酒店集中隔离措施、本应纳入健康管控的群众被采取了居家隔离、使用垃圾车装运群众生活物资、违规公开被隔离者信息等违规防疫、过度防疫现象。再次,社区划分不合理,超大型社区防控难度大。主要依据户籍人口数量确定社区规模的做法与近年来流动人口大量持续增加的特点及趋势不相吻合。社区工作者队伍与居住人口数量悬殊,组织力量薄弱,发动群众能力有限。最后,对特殊人群的疫情防控措施有待进一步提高。未考虑到独居老年人、残疾人等特殊群体不会操作智能手机、填报二维码信息的困难,但各地仍然要求使用手机填报健康信息,没有电话访谈、短信等其他方式作为备选,为特定群体生活带来不便。对因疾病需要定期外出赴医院化疗、透析、更换导尿管等医疗辅助设备的群众,相关部门缺乏必要协同,针对性防疫措施未落实到位。

三是社区基础建设存在短板,客观条件尚存地域差距。第一,社区工作者队伍建设有待规范。首先,社区工作者业务水平参差不齐,依法、依规办事能力不足,缺乏定期社区业务培训,服务水平有待进一步提升。部分党员社区工作者信仰缺失,长期不参加党组织生活,未得到有效处理。其次,缺乏对社区工作者的关爱保障机制,社区工作者职业体系尚未建立。薪资普遍偏低,虽然西安市已通过“三岗十八级”等举措着力解决社区干部队伍建设中存在的待遇保障不到位、聘用管理不规范、晋升渠道不通畅、考核奖励不科学等突出问题,提升社区工作者的待遇水平,但其他地市推进速度缓慢,省级层面缺乏指引加强社区工作者关爱保障机制的政策性文件,保障力度不足。第二,居家养老、幼儿托管、社区食堂、家政服务等社区公共服务“幸福产业”供给严重不足。首先,居家养老、社区养老、机构养老相互关系不协调。各地建设水平层次不齐,缺乏统一规范,建设资金缺乏保障,市场引入银发产业缺乏落地化措施。其次,互助性公共服务供给缺乏制度支撑,社区互助食堂、“时间银行”等鼓励出入相友、守望相助的社区互助试点计划有待推广总结。再次,各地缺乏社区公共服务综合监督评价制度,无法做到事前、事中、事后动态监管。第三,物业治理存在短板。首先,物业实际承担的防疫工作与自身定位存在冲突。在疫情防控中,物业实际承担大量的疫情防控等社会治理工作,是疫情防控命令的主要执行者之一,但上述工作与物业本身的物业服务属性和作为公司的营利性质相矛盾。其次,挂靠物业公司较多,物业公司专业管理人员少,管理水平参差不齐,与业主产生矛盾后,无法及时有效地协调处理,缺少评判依据。服务意识差、服务不到位,导致小区环境差、管理混乱、收费不合理等问题。再次,物业公司监管权属不明确。物业公司属于市级政府管理,市区住建部门和房管局物管科负责具体业务指导,虽然有关条例规定街道、社区有监督管理的责任,由于街道、社区没有管理权,实际上根本没法进行监督管理。最后,物业和社区、业委会、群众之间界限不清。群众出现居住方面的问题,前来社区投诉,社区鉴定服务为物业管理方面的,与社区无关,而物业管理公司却不作为,造成物业和社区相互脱节。

四是技术规范缺位,数据安全需要重视。第一,涉及群众数据信息管理工作缺乏顶层设计。在平安建设领域,我省及各地市尚未出台涉及群众个人信息管理的相关政策文件,对群众个人身份信息、财产信息、地理信息、生物信息等大数据资源如何收集、保存、阅览、删改缺乏统一规范,对人脸智能识别技术、指纹识别技术、信息识别技术如何使用,使用界限及使用主体等方面缺乏程序性规定。需进一步明确第三方在网格化管理中的地位、权限。第二,数据管理队伍需要进一步规范。各街道、社区管理数据的往往是非专业人员,从其他岗位调配或借调而来,专业水平参差不齐,对保密制度等涉及到数据安全的规章制度缺乏充分认识。第三,随着群众对自身权益的日益重视,对群众宣传工作亟需进一步加强。我省大部分地区尚未开展数据治理宣传,少数开展宣传的地区手段单一、未紧贴群众关心的“人脸识别”等热点问题。缺乏导向宣传、案例式宣传,群众对收集数据信息的必要性、合法性、紧迫性缺乏充分了解,对网格化管理带来的社会治理效能和社区生活水平提升缺乏必要认识。

 

四、从疫情防控看加强基层社区治理的对策建议

一是优化党建引领,推进社区党组织扁平化管理。明确党组织在社区工作与发展中的领导核心角色,在坚持居民自治与服务机关的社区基本属性之上,通过党建引领这一制度优势,提高管理水平、资源流动效率与为民服务意识。扁平化管理核心要义是减少中间层次、缩短管理过程、实现信息共享,达到精准服务到户目的。西安市部分区县将街道办事处相关科室直接“一对一”包抓辖区内社区居委会的做法引入社区党建之中,将社区党建直接纳入街道党建,建立包抓共建制度,切实推动基层党组织管理横向到边、纵向到底,推动服务在居民家门口集成、风险在社区第一线化解、问题在城市最末端解决、共识在社会最基层凝聚的做法可供借鉴参考。建议在进一步试点相关做法的同时,重点处理好以下四个问题:

第一,充分认识加强党对社区治理工作领导的重大意义,强化基层党组织的主体责任。首先,建议陕西省政法委、陕西省依法治省办在《“十四五”时期平安陕西建设规划》中,重点对社区治理中社区党组织的理论与现实意义进行论述。通过社区党组织在社区治理中的政治引领、阵地建设、党员管理以及风险防范等方面的意义展开,指出在社会治理和平安建设中,各地市开展社区党建工作的重要性、必要性与紧迫性,扭转部分地区对社区党建工作的错误看法。其次,明确基层社区党组织在阵地建设、组织生活、日常工作等方面的主体责任。建议将社区党员对社区党组织满意率、社区党组织开展民主生活会、居民议事协调会等活动的次数、频率纳入考评指标,明确社区党组织在不作为、乱作为、形式主义以及群众举报方面的纪律责任以及相应的主管部门。最后,提倡开展社区、街道党建成果共享。引导有条件的地市开展街道工作人员对接社区党组织,将街道党建的经验成果共享、渠道资源共享,提升社区党建工作的效率,解决社区党建工作的问题。在日常工作方面,可在西安市、铜川市等地开展试点的基础上,逐步推进“党群共建会”的规范化、制度化建设。建议由街道党组织负责成立协调会,建立社区党组织工作横向交流机制,畅通资源横向调配与经验直接共享的模式,统一整合辖区内实际问题与治理资源,保证在充分完成上级任务的前提下,发挥各自优势进行有效互补。

第二,进一步提升应急管理水平,畅通信息流动渠道。在应急管理方面,应着重突出社区党组织作为信息传递者、街道党组织作为信息研判者的角色,提高应急处置效率,避免处置不当导致的舆论发酵。首先,进一步完善党委领导的社区应急管理机制建设。以提高指挥调度能力、监测预警能力、预防控制能力、应急救援能力、物资保障能力为切入点,进一步规范突发公共卫生事件下的疫情、舆情、群体性事件等紧急情况的发现与处置工作。其次,定期开展应对突发公共事件的应急演练。为重点解决应急演练开展少,走过场,各地水平参差不齐的问题,建议各地市相关单位在不断提升本地区应急演练水平的同时,重点围绕应急机制薄弱环节的“脆弱性”因素和发生风险点后及时救援、物资保障等“恢复力”因素进一步强化应急演练的实效性。

第三,优化线上支部模式,实现党员信息共联。应由省委相关部门牵头,建立依托于互联网的线上支部平台。在明确信息分级制度、确保信息安全的前提下,推动党员党组织信息逐步实现工作单位与居住地双轨制,非社区的在职党员主动在平台上向所在社区报到,社区主动掌握辖区内在职党员基本信息。目的在于:一方面可在应对突发公共卫生事件等紧急情况下,做到非社区的在职党员与社区党员责任统一化,提高基层党组织对突发事件的响应效率。另一方面,在日常工作中,可邀请非社区的在职党员在线参与社区党组织重要活动,提供对社区工作的在线意见反馈渠道,主动听取意见建议,充分发挥党内民主,为社区工作争取最大限度的认同感。可有效发挥社区非在职党员的专业优势,结合社区实际情况,聘请具有医学、法学等专业知识的党员作为社区党支部顾问,提高社区服务能力。

第四,稳步推进红色物业,落实党建区域全覆盖。在前期西安市、西咸新区相关试点的基础上,建议由区县一级党委牵头,针对不同情况稳步推进“红色物业”。在工作推进中,应着重防范物业公司不正规、所属人员构成复杂、服务态度差等因素所引发的舆论风险,分别研究、精准施策,不可采取“一刀切”的做法,防范重大舆情或群体性事件的发生。对于物业公司是国企的,可在国企党委下成立物业党支部,所在社区党支部可以将物业党支部纳入到“党建共建联合会”当中,统一协调处理社区治理事项。对于公司性质是私营企业的,企业内部有党员但尚不具备成立党支部条件的物业公司,可依托所在社区的党支部设立党小组;引导社区设置顾问、专家等职位,吸纳物业公司内部党员,通过社区党支部的组织平台协调处理社区治理相关事项。对于公司内部没有党员的物业公司,可以采取“党建带团建”的方法,可依托所在社区成立共青团支部,凝聚优秀共青团员加入到社区治理之中。

二是强化软硬治理结合,坐实社区治理阵地工程。硬治理能力仅能满足居民的基本生活要求,结合软治理能力的提升方能提高居民的满意度与城市的幸福度,为城市发展打好群众基础。

第一,补硬治理漏洞,坐实全科网格。网格化的关键在于整合资源,优化资源配置。首先,在硬件建设上推动硬治理“网格化”。充分发挥各地市在市域社区治理中的优势,在西安市等部分地市前期试点的基础上,进一步整合行政资源,建议各地市逐步推行涵盖医疗、民政、综治、教育等内容的“全科网格”建设,重点解决现有管理体制中“看得见管不了、有权力不愿管、愿意干做不好”的难题,着力打造“一支队伍统管、一张网格统揽、一个平台统调、一套机制统筹”,整合资源要素、再造工作流程,增强市域社会治理的系统性、整体性、协同性。并由各地市社会治理和平安建设领导小组验收监督。

其次,在疫情防控治理能力上补短板。在疫情常态化管控的压力之下,可要求各地市着重结合疫情防控工作寻找短板,查漏补缺,提高行政效率。一方面在高危地区返回人员管控方面,要求各地市疫情防控指挥部提高管控信息传递与隔离正式文件下发的效率,切实做到管控信息与隔离文件同时或同天下发。另一方面,着重修补社区客观条件漏洞与加强网格员能力建设。尤其重视在年初疫情防控压力之下由大型社区拆分出的小型社区班子的基础设施、人员等客观条件建设,避免社区工作人员流汗又流泪”,建议通过正式文件与专项资金的形式对该类社区予以政策与资金上的倾斜。对疫情阻击战结束后吸纳的网格员、志愿者等,建议引导地市、区县一级的相关部门进行疫情防控知识的整体培训,提高相应能力。

最后,强化数据治理制度供给、有效防范硬治理风险。在疫情防控、人口普查等多项工作逐渐信息化的当下,必须从硬件条件建设与人员意识的培养等方面重视社区所面临的涉数据信息法律风险。一方面,由我省相关部门率先出台我省关于社会治理领域相关数据信息收集、储存、使用规范与标准,打造“数据陕西”新亮点。建议各地市按照相关标准对基础设施查漏补缺,对规章制度进行进一步的细化与完善;另一方面,应要求各地市或区县主动组织、邀请计算机、法律等领域的专家对涉数据信息的技术漏洞与法律风险问题分析论证,对社区负责同志与数据信息负责人员进行有效培训,提高风险防范意识。同时,建议由省社会治理和平安建设领导小组出台明确的涉数据信息追责制度,通过责任落实进一步夯实数据与信息安全。

第二,促“软硬”结合,提高治理质效。在夯实硬治理能力的基础上,优化街道行政资源配置,对街道的行政职能进行细化、分类管理,做到专事有专人、专人有专责。首先,可推进在街道层级下设专项办公室,负责重点工作,防范重大风险。可推广西安市关于深化街道体制机制改革的相关意见,借鉴“六办四中心”模式,对党政、党建、城管、选举与民生保障、平安建设、区域发展等重要对内工作以设立专门办公室予以办理,加快内部流转效率;党群工作、网格工作、综合保障工作、农业农村工作等具体对外窗口工作以设立专门工作中心的模式予以负责,细化工作内容,优化群众满意水平。其次,深化社区公共服务“供给侧”改革,探索市场引入幸福产业的科学路径。从根本上解决社区公共服务供给不足,关键在于构建科学的顶层设计,理清居家养老、社区养老、机构养老等相关供给内在关系,缓解供给堵塞点,建立多元复合的供给体系。建议省委相关部门适时制定深化公共服务供给侧改革的政策性文件,进一步统一思想,为各地开展相关工作提供政策指引。对群众关心的社区食堂、幼儿托管等公共服务,不应盲目引入市场运作,建议在部分地市开展党委领导下社区公共服务市场化运作试点,探索社区、志愿者、政府、群众、市场主体具有“良性互动、共同发展”的公共服务供给侧区域性建设经验。

第三,明软治理标准,指明发展方向。应指导市一级行政机关结合“文明城市”等各项荣誉称号评比机会与经验,出台切实可行的软治理能力提升方案。应当重视“硬件”“软件”一起抓,在不断提升办公水平的同时,应当注重社区治理组织有效运作、居民有效自治、社会多方参与等“软治理”工作。目前,由于“软治理”机制不够健全,缺乏细则、标准和指导,部分社区干部纷纷反映“内容比较笼统、基层理解不同、操作难度较大”。“软治理”应当有“硬指标”,建议在社区综合治理测评指标中,进一步加大对软治理的考核内容,不求多、全,但求精、实,使指标尽可能细化、量化、可操作、易考核。

三是落实待遇责任,加强社区干部队伍建设。随着城市居民对疫情二次爆发警惕性的逐渐降低与法律、维权意识的日益提高,现有社区工作力量直接应对疫情二次爆发的风险较为困难,仍需在坚持党的领导的基础上,结合实际探索社区队伍力量提升的有效举措。

第一,推动社区工作者职业体系建设。引导各地市通过制定规范性文件的方式,将社区工作者招录、待遇、荣誉、处分等重要事项制度化、明确化,结合实际情况简化相应流程。首先,逐步推广落实西安市关于社区工作者薪资待遇的“三岗十八级”计划。从调研情况来看,各地市社区工作者认为西安市制定的“三岗十八级”能较为充分反映出各地工作实际情况,但对于具体金额有不同意见。调研团队建议其他地市不宜与西安市的薪资档位保持完全一致,应当由市级行政机关牵头、批准,由各县区行政机关自行制定,形成符合当地经济和社会发展水平的社区工作人员薪资待遇规范化制度。其次,坚持事中靠制度、事后靠监督的工作模式,对现有各地市《社区人员招录规范办法》中招录程序、招录主管部门级别进行一定的放宽、下调。在保证招录工作公正公开的基础上,试点统一下放社区工作人员招录权至区县一级,增加优秀社区干部直接参与社区工作人员选拔考核过程,并通过纪检监察机关进行有效监督。

第二,建立健全社区工作者关爱激励机制。首先,提高基层党员、社区工作人员的政治地位。将所辖社区党支部负责人参加街道办相关党组织会议的次数与频率纳入街道办考核指标;将社区党支部所属党员、社区工作人员当选区县以上级别人大代表、政协委员的数量作为街道办、区县考核的加分项,切实提高城市基层党员、社区工作人员的政治地位。其次,提倡以监管代追责、以谈心代谈话。利用对县区、街道办等层级纪检监察机关、派驻监察室考评等手段,引导纪检部门亮真枪、真亮枪,以查办实际案件为导向,扭转以对社区工作人员的追责、谈话抵消纪检监察考评指标的现状。引导纪检监察人员审慎对待社区工作人员工作中出现的问题,将问题按主、客观原因予以区分和处理,杜绝追责泛化。利用考评、奖惩等手段,引导街道办一级与各社区负责人员、党员召开固定的谈心会,主动了解工作、生活中的困难,协助予以解决。

四是理顺物业权责,共同搭建多元共治平台。物业管理是社区治理的重要内容,实际承担了大量的小区管理工作,有必要纳入社区治理能力提升的工作范畴。

第一,建议明确物业在应对突发性公共卫生事件等紧急事态中的地位与职能。建议各地市相关部门出台文件进一步明确物业在承担突发性公共卫生事件中的管理地位和相应职能明确街道、社区、物业、社会组织等在疫情防控中的权责关系,严防出现“街道的任务社区干,社区的任务物业干”。

第二,建议强化街道办事处监管物业职能。按照权责利统一原则,进一步向街道下放物业管理权限,赋予街道对辖区物业的部分管理权和监管权。街道可联合各社区、业委会明确权责清单,发挥街道办事处对辖区物业公司的日常监督作用。设置由街道、社区、居民与物业公司四方共同参与的矛盾协调机制,充分发挥人民调解的职能提高矛盾化解率。同时,强化街道办事处指导小区业主委员会选聘、解聘物业公司的职能,从源头上杜绝弃管现象发生。

第三,建议赋予街道办事处一票否决权,社区居委会建议权。街道办事处监督物业公司和社区物业服务站规范服务。赋予街道办事处“一票否决权”,对部分服务质量差、多次不服从监管的物业公司,将意见报请相关部门审查、处罚。情节严重的,可报请上级机关的市场监管等部门追究法律责任。社区作为自治组织应及时受理居民投诉,对存在问题的物业单位发放《整改建议书》督促整改,将居民投诉数量与整改结果作为对社区工作考评的重要参考依据。

第四,建议开展“网格化物业互动机制”试点工作。对无人管理、无产权单位、无效管理的老旧小区,建议政府出台制定相关的措施、意见,给予街道资金的同时,开展“网格化物业互动机制”试点工作。应由区县级行政机关牵头,结合“城市提升”“老城改造”等城建项目,明确摸排“问题小区”清单,进行按需处理。对于物业管理成本较高,提高服务质量“有心无力”的小型社区可以尝试共享周边大型社区、社会服务企业的物业管理资源,签订服务外包协议,有效降低人员成本,提高服务质量。

作者单位:未央区法院、西北政法大学

责任编辑:杨梦迪