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关于深化公安制度改革之一管之见

2016-12-27 10:07| 发布者: zhaodan| 查看: 867| 评论: 0|原作者: 刘孟德

我国经济经过三十多年的迅猛发展,举世瞩目,截至2015年,我国GDP占世界的比重为15.5%,总量已英国的4倍多、德国的3倍多、日本的2倍多。而另一面是,经济发展迫切需要配置科学、运转高效、信息透明的行政机关提供相应的保障。公安机关就是其中极其重要的一个部分,警察法作为公安机关的人民警察的基本法律,就是确定公安工作职责任务、纪律要求、警务保障的根本。俗话说“他山之石,可以攻玉”。我们不妨先看看几个国家的警察制度、保障,结合我国的实际情况,在此次修订完善人民警察法时加以借鉴,使之成为我国公安制度改革的他山之石,与我国的社会经济发展相适应,促进我国公安事业迅猛发展,为建设法治中国、和谐中国、富强中国提供坚强的保障。

一、我国警察与外国警察配警率的差异

我国目前人民警察总数约为200万,警民比例为1:680,配警率1.47‰。不但比经济发达美国少(警察与人口比例为3.25‰),与欧洲的德国(3.16‰)、法国(3.98‰)和邻国日本(2.23‰)、俄罗斯(8.46‰)比,也是明显偏低的。警力不足,某种程度上成了困扰平安建设的“瓶颈性”难题。

二、国外警察管理模式和保障机制

美国是西方发达国家的代表,其警察体制是二元制的管理模式。警察主要有联邦、州和市县警察三级。联邦和各州的警察,分别行使联邦和州赋予的权力,联邦警察与州县警察没有从属关系,州以下各种警察的权限由各州决定,警察保障也由联邦、州、市县负责,可以说是事权与义务相统一。

法国是西方警察制度主要发源地之一,警察管理采取中央集权统一指挥的单轨模式。警察的立法权和执行权集中于中央政府,由国家统一设立警察机关,在内部实行垂直领导;在警察组织形式上实行军事化管理;在警察的职责和任务上,法国的警察承担了政治与行政等多种任务。全国警察由中央实行垂直领导,地方政府基本不干预警察事务。但地方政府也可以指挥这支队伍,但其行使的权力要受到种种限制,有专门机构对地方政府使用警察行为的正确与否要作出评价。法国的国家警察是职业警察的主要组成部分,它和宪兵构成“警主城市,兵管乡镇”的格局,也就是宪兵主要负责小城市、农村和边境的警务,而警察主要任务是维护大、中城市治安、交通秩序、打击和预防犯罪、负责要人警卫任务。法国注重警察活动的统一性,警察层级较少,有全国范围的异地异岗交流制度,以各种手段提高公众参与警察事务的积极性,注重培养公众安全感。

德国是欧洲发达国家之一,于法国相反,实行的是二元化的警察组织管理模式,即德国的警察系统主要有两部分组成:一部分是联邦警察机构,受联邦内务(政)部领导;一部分是州警察机构,受州内务(政)部领导。当然,还有不属于联邦和州内政部系统管辖的法警、看守警、执行部分警察任务的海关官员、宪兵和铁路、邮电、税务等缉私缉税官员等。联邦警察机构与州警察机构是组织上相互独立的两级警察机构,他们各有自己的管辖权限和职责分工,他们之间没有领导与被领导的关系,但两级警察组织互相配合,如在工作中出现矛盾或发生冲突,则通过全国内政部长联席会议予以解决。

日本作为亚洲经济发达国家的代表,其警察主要呈现的是二元化的警察组织管理模式,分为国家警察和地方警察。国家设立公安委员会,是警察行政的中央管理机构。其对警察厅的管理是决定警察厅的工作和建设的大政方针,并监督警察厅实施,但不包括对各种具体警察工作或行动的指挥,而且这种管理只有通过警察厅长官进行。国家警察厅是警察系统的最高领导机构,国家警察厅长官由国家公安委员会征得首相同意后任免,地方警察长官及重要部门的领导均由国家警察厅长官任免,警察经费分别由国家和地方负担,但都、道、府、县警察的特定经费,包括装备费、重要犯罪情报的搜集费和侦查费、跨区罪犯的缉拿费等,由警察厅从国家预算中支付。人权、财权、事权在手,警察厅完全能够遥控全国的警察,地方警察自治的程度有限,有“三分自治,七分集权”的说法。

三、我国公安体制改革的一些建议

鉴于此,这次我们修改公安机关的基本法律,能否在一下几个方面明确法定一些基本原则,实现我国公安体制改革的目标:

    (一)明确事权分设保障的原则。警察法草案已经提出了中央事务和地方事务的概念,我国公安体制应当继续坚持“条块结合,一块为主”的原则,但对于国家安全保卫、境外非政府组织管理、反恐怖主义、边防管理、出境入境管理、跨国境、跨省重大刑事案件办理、刑罚执行、国际执法合作,以及国家特定人员、目标、活动警卫等中央事务管理、保障,需要在警察法中加以原则规定,明确事权分工和权利义务,以企最大限度地以法律制度规范警察权的使用,确保警察维护社会秩序稳定和国家长治久安的使命顺利完成,推进法治中国建设。

    (二)明确警察权优先权的原则。警察权优先于警察优先权是两个不同意义的概念。警察作为国家机器的一部分,行使的是公共权力,保护的也是公共利益。警察作为武装性质的行政执法机关,其执法应具有效力先定性,也就是警察的执法行为一经作出,就事先假定其符合法律规定,对于认为警察执法错误可以事后以复议、投诉、控告、诉讼等救济程序,在没有被法律规定的有权机关宣布为违法无效之前,对任何当事人都具有约束力,任何组织或个人都必须遵守和服从,而不能现场抗拒警察执法,更不能暴力抗拒,警察应当以国家为后盾、以法律赋予的武装性作为保障,这是世界各国警察的基本原则之一,我国警察自成立起也具有这种权利,但随着依法治国方略的深入发展,需要法律加以明示,使广大人民群众在学法、守法、用法过程中更加清晰权利义务,也有利与防止极个别别有用心的人蛊惑群众以所谓的警界腐败、民生艰难为借口,蛊惑普通百姓对抗警察,阻碍国家警察权的顺利实施,意图酿成社会秩序混乱,破坏安定团结,破坏经济持续发展,达到更加不可告人的目的。

    警察权优先原则是为了保障警察执法顺利实施,同时也应该对其规范使用加以严格的规制,明确警察权的监督、评价、处分机关,以防止警察权被滥用而伤害人民群众的合法利益。

    (三)明确警务人员编制保障原则。我国配警率不但低于世界平均值,与周边国家相比都非常之低,这与现行的行政事业编制制度有很大关系。这次警察法草案明示建立区别于一般行政机关的警察管理体系,就应当明确警务人员编制保障原则,基本保障人员编制与承担事务相匹配,既有利于保障职责任务的顺利完成,也有利于国家从优待警政策的落实,否则,在目前这种形势下,民警的休息权根本无法保障,不利于警察队伍建设,也不利于优质高效的行使国家法律赋予的警察权力。通过中央机关动态设置各地方配警率的指导意见,实现警察编制科学有序地增减,使之与承担的任务相适应。

    (四)明确警察绩效评价原则。目前公安机关普遍采用的是安全感和满意度评价体系,考核由地方政府委托中介机构或统计部门进行,其设置的考核指标与统计方式大致相似,略有不同,基本能够反映公安机关的工作效能,但存在诸多弊端,如果国家能够明确基本的警察评价原则,设置统一的评价平台,将国家愿景“降低犯罪、减少暴恐、提升交通安全和保障公共秩序”四项重点战略任务和不同地区的特点任务作转化为“权重各异”的指标,由管理服务对象、各阶层代表予以即时评价,是各级公安机关和每个人民警察明白“永远做最重要而非最急迫的事”,以企实现中央对警察的宏观统一管理,达到规范执法的目标,推进警察法治建设进程。

 

供稿单位:渭南市公安局经开分局法制大队

责任编辑:陈园芳

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