陕西法治信息网

陕西法治信息网 首页 专家说案 查看内容

论“两统一”工作机制的运行

2017-3-14 17:27| 发布者: 法治信息网| 查看: 1742| 评论: 0|原作者: 王延军

为了使所有纳入视线的刑事案件,能够按照统一的标准在一个渠道内进出口,为了指导办案民警提高办案水平,推进刑事执法质量符合刑事诉讼的要求,提升刑事执法质量监管的专业化水平,很有必要开展刑事案件“两统一”工作机制的推行活动。“两统一”机制是指刑事案件“统一审核、统一出口”机制,即把公安机关下达的所有接处警指令,全部推送到执法办案与监督管理信息系统,由刑事案管员对程序跟踪监管,由刑事案审员对质量进行管理控制,进而倒逼办案民警提升执法素质、保障刑事案件的办理质量。通过改革,实现“人、物、案、卷、场所”全要素管理和从受立案开始到案件出口的全过程监督。

刑事法制工作搞得好不好,首先得看一把手是否在涉及刑事案件决策时是否肯依法决策,是否肯将涉法专业问题放手交给熟悉这方面专业的人和部门审定把关,如果一个局长仍然习惯于拍脑袋凭感觉强权决策,心中没有法制思维,难免此消彼长,人为造成工作上的混乱。有一个案件,市委书记下基层考察前,下级为了整治某考察点的卫生环境,连夜组织人突击拉垃圾打扫卫生,某村民因个人医疗保险的缴纳问题与某社区主任发生过摩擦,即叫来另外两个村民阻工。本来该案为普通的寻衅滋事违法行为,局长指令让把正在查处的案件移交刑警部门查处,刑警部门初查后发现本案无法追诉,沟通法制部门后又交给原办案部门,原办案部门以局长指令为由拒绝接受,本来一个小案转来转去谁心里都不美气。如果局长决策前征求一下法制部门的意见,就不会发生这种事情,如果刑事办案部门内部最先受案也不会发生这类事,因为刑侦系统领导已经习惯于就法律问题征求法制部门的意见。交通肇事罪本为过失犯罪,如果犯罪嫌疑人积极与被害人家属达成赔偿协议,赔偿到位并取得受害人家属的谅解,在保证刑事诉讼正常顺利进行的前提下,本可以不采取羁押性强制措施,但是如果不符合上述条件,那就意味着无法保证刑事诉讼的正常顺利进行,就得采取羁押性强制措施。有个交通肇事案提请批准逮捕前,犯罪嫌疑人未取得被害人家属的谅解,提请批准逮捕后犯罪嫌疑人家属与被害人家属达成赔偿协议,赔偿到位并取得受害人家属的谅解,检察院据此又未批准逮捕,办案单位拿到不批准逮捕书据此想依法由刑事拘留变更为取保候审,但是局长不同意变更强制措施,认为办案单位和检察院放纵了犯罪嫌疑人,哪有掏了钱就不用坐牢的好事,这不公平。弄得办案民警哭笑不得。公安刑事司法工作属于刑事司法工作的一部分,作为公安刑事司法工作一部分的刑事“两统一”工作要想有效运行,必须遵循刑事司法规律,去掉以往浓厚的行政化工作制度及工作习惯,持续提升和凸显刑事法制的专业化水平。

我感到“两统一”工作机制的有效运行,首先必须组建专业的有权有威的案审团队,其次要有遵循刑事司法规律的案件审核制度,第三“两统一”工作必须协调一致通盘运行。刑事诉讼案件从接处警到移送起诉环环相扣,单独考究某一环节,难免顾此失彼。

必须组建专业的案审团队。

首先刑事案审室人员构成要专业。具体做法是:在法制部门刑事案审室组建至少两个1+1式的专业刑事案审组作为刑事案审工作的最小案审单元,每个刑事案审组由一名主审刑事案审员和一名案管员组成。刑事案审室案审员必须由长期从事法学专业学习具有中级执法资格且有一定的执法经验的民警担任。案管员作为案审员的案审助理,协助案审员工作,服务于案审工作。刑事案审室案管员负责经营执法办案与监督管理信息系统中的刑事模块,负责指导涉及刑事方面的规范接处警工作和如实受案工作,立案审查工作和刑事案件审核工作则由刑事案审员负责开展,做到刑事受立案归口统一管理。

其次,刑事案审工作要有专业业务研究机构进行专业技术支撑,要以专业化管理为主,突出专业化管理的优势。省、市公安机关要成立刑事法律应用与刑事案件研究机构,负责组织刑事学术研讨交流活动,远程支持县级刑事案件研究工作,开展县级刑事案审员的专业培训工作,将刑事案审工作人员纳入专业技术队伍,进行专业技术评定,提高刑事案审工作人员的专业技术待遇。刑事案审工作人员省内统一管理使用,实行派驻制。

刑事案审室必须能够代表所在公安机关独立有效地统一开展刑事执法管理监督工作。以往执法监督纠错乏力,不能有效开展执法监督,主要是因为公安内部实质上是一套人马办案,一个部门领导拍板定案,对侦查权运行的制约和监督力度减弱,不利于公安内部及时发现纠正误判、排除非法证据、防范冤假错案。刑事案审室独立于办案部门之外,专门专职负责所在公安机关刑事案件的统一审核、统一出口,遵循从办案部门到刑事案审组再到局领导的逐级不越级的审核审批工作流程,实行先分案给阅卷人主审而后主审人独任审核或者集体会审的审核制度,主审人独任审核或者集体会审产生的审核意见拒绝团队之外任何组织和个人的干涉和影响,由于审核人脱离了原办案单位,避免了案情之外因职务身份等因素对审核意见带来的负面影响。对于案件审核,参与案件审核的成员必须秉持统一的执法标准,严格执法,对于已经进入诉讼程序的案件,不能因当事人的舆论造势而降低执法标准,不因当事人到处找领导上访而降低执法标准

刑事案审工作实行主审负责制和集体会审制。案件分三类,一般刑事案件由有主审资格的刑事案审员承担,谁主审谁负责,审核意见报县级公安机关负责人和执法监督管理委员会备案后作为审批决定,落实执行,县级公安机关负责人和执法监督管理委员会有不同建议,主审刑事案审员可采纳也可以不采纳;疑难、复杂的刑事案件实行全员会审。疑难、复杂的刑事案件确定主审案审员后由刑事案审室集体研究决定,审核意见报县级公安机关负责人和执法监督管理委员会备案后作为审批决定,落实执行,县级公安机关负责人和执法监督管理委员会有不同建议,刑事案审室可采纳也可以不采纳;少数疑难复杂案件确定主审案审员后先由刑事案审室集体研究,作出审核意见后,由刑事案审室决定是否提交县级执法监督管理委员会集体研究决定,决定提交的,县级执法监督管理委员会集体研究的结果则作为审批决定,落实执行。集体研究案件的,集体研究案件之前的工作流程参照检察院的做法,每一个案件都要先分案以便确定主审人,充分阅卷后要组织讨论,讨论期间对案情有疑问的,既可以传阅案卷,也可以向主审人提问,讨论过程要记录,主审人在充分听取办案部门和其他成员意见的基础上,提出自己的审核意见,最后形成集体研究决定,主审人认为有必要时可以指导办案部门对重要证据材料重新予以核实。

案件审核实行分阶段交叉审核,并坚持审办分离的原则。所有以县级公安机关名义办理的案件必须由刑事案审室一审到底,由于各案审员业务素质各异、各有所长,为了做到优势互补,进而提高案审质量,在案件批捕前后尽量安排不同案审员对同一案件进行审核,并要求前期参与办理或者提出过指导意见的刑事案审员不再担任该案的主审人。

多年的案件审核经验告诉我们,要确保执法监督到位,不断提高执法质量,就必须通过案件审核切实指导办案民警依法充分规范地收集证据材料的同时努力提高制作法律文书的水平。当前的执法办案系统法律文书审批不支持网上在线修改,所以案件审核前送审案件的民警必须将呈请性法律文书电子版放入FTP指定文件夹内,送审案件时案件审核员必须先阅卷,并在审阅电子版报告的基础上形成阅卷报告。审核员审核呈请性法律文书时边听办案民警的口头案情介绍边浏览法律文书,一方面有助于案件审核员听取送案民警关于案件存在问题和瑕疵的介绍,另一方面有助于案件审核员快速了解送案单位及其送审人关于基本案情的描述及对案件的熟悉程度。掌握了送案单位关于案件基本情况的描述后,送案民警在案件审核员的指导下按照刑事案件立卷规范逐项对全部案件材料进行有序整理,据此可以初步滤出所缺案件材料,然后案件审核员对关键性法律文书从头开始逐字逐句审查,法律文书上的字句必须在案件材料中找到相应的证据支撑。

审核关键性法律文书的过程同时也是案件主审人根据统一的刑事司法裁判规则审核现有证据材料的过程,材料有漏缺瑕疵的,列出补查提纲,要求办案部门无条件补查,当证据材料无漏缺瑕疵时,案审员在反复阅卷的基础上凭借熟知的刑事司法认证规则根据已收集的证据材料提炼出可认定的案件事实,然后用这些已认定的案件事实对照办案部门上报的案情,对照后发现法律文书中没有证据支持的语句,坚决予以删除,通过对法律文书逐句逐字的审核,确保了审定的法律文书完全符合规范统一的标准和格式,特别是确保了各犯罪情节表述的到位,确保了罪状说明表述的到位,确保了证据列举与说明的到位,确保了表述出的案件事实是根据证据能够认定下来的事实,也大大增强了法律文书的说理性。所有的卷内材料其实最终都以法律文书的形式出现,所以为了能够使执法监督到位,必须关注法律文书制作的程序、质量和细节。

接受刑事案件,不要求凡案必破,但最起码破不了案得入台账,破不了案台账也不上,该查的材料也不尽心查,也没有人监督管理这事,这样的事办多了那就是典型的把老百姓的事不当回事。实践中因为接处警工作不规范,因为如实受案工作没有做好,已出现以下情形:并案侦查时查找不到案件材料或者查找不方便,破案难破案后查找受害人更难,谁能体会到破案后因为查找不到受害人无法刑事立案无法采取刑事强制措施时心急如焚的心情?如实立案的前提在于如实受案,而且处警材料、初查材料要尽可能详实,否则根本就无法知道都报了那些报警类警情,这些警情中哪些是涉及刑事的,涉及刑事的警情中哪些通过立案审查符合立案条件。因此,必须确保所有刑事报警类警情全部入网,所有的刑事报警类警情必须接受刑事案审室案管员的统一管控。刑事案审室案管员有必要结合基层案管员上报的警情台账回访报警人、检查处警警情反馈情况,并通过网上核对、检查处警材料的收集,配合案审员审查该收集的案件材料是否收集,该上台账上网的案件是否上台账上网。规范接处警和如实受案工作是一项长期的系统工程,必须持之以恒环环相扣地扎实工作,而作为负有刑事案件管理职责的刑事案审室,只有在领导持之以恒的重视和支持下,才能对刑事案件的监管取得预期的执法效果。

从规范接处警工作开始,办案民警、案管员、案审员依托执法办案与监督管理信息系统使网上办案、执法监督管理与实际办案同步开展高标准的工作流程。值班接警人必须及时如实登记记录报警类警情,并及时向值班领导汇报,值班领导下达处警指令后,谁传达的处警指令,处警人为谁,必须如实记载,处警人在处警过程中应该与值班领导做好信息沟通,并在必要时做好请示工作,处警结束时处警人应该向下达处警警令的值班领导回复处警情况,并向值班接警人反馈处警情况。处警人未向值班接警人反馈处警情况的,值班接警人应该及时向处警人了解处警的情况,并记录在案。受案单位应该及时通过案情通报会使接班带班领导、主要领导、主管法制的领导、法制员、办案民警全面掌握处警情况,清楚已收集到的处警材料,分析下一步需要进行的工作,并落实案件主办人。

刑事案审室案审员从立案审查开始,介入案件,指导办案,刑事案管员负责如实受案,最大限度将所有与违法犯罪有关的报警类警情全部推送到执法办案信息系统实现刑事案件办理全程网上管控。当前没有110接报警信息系统的,基层所队包括110接警台应该指定案管员按月将本单位的值班记录本移交到刑事案审室统一归档管理,基层所队案管员每日应及时汇报本所队领导给前一日每起案件定人定事定责,相关情况定期上报值班警情记录时一并上报,刑事案审室案管员或者基层案管员通过每日警情汇总,依托执法办案信息系统,结合警情回访、受案投诉、受案公开查询、案件倒查检查全局或者本所队的如实受案情况、受案台账质量情况、相关单位之间的案件信息沟通情况、案件如实上网情况,发现问题及时督促整改;案管员应该实时监督接处警及办案人的网上办案情况,并及时统计汇总网上办案情况,适时进行问题通报或者申请案审员启动案件指导。

要重视处警材料的收集和案件初查工作,强化诉讼案件破案或者首次采取强制措施时的案件指导工作,以便尽早收集相关证据材料。如果前期的案件审核工作只就事论事或者破案后不注意指导办案部门围绕供述做好调查印证工作,就会造成犯罪嫌疑人日后翻供时,时过境迁有些证据难以收集的情形,留下不必要的遗憾,这种情形实践中已经出现。

诉讼案件开展提请批准逮捕、移送起诉等需与检察院对接的业务时必须提前联系刑事案审室案管员,刑事案审室案审员专人统一审核。刑事案审员负责组织案管员依托执法办案信息系统主动提醒办案人尽早办理相关业务。2015123日羊泉派出所任麓向检察院移送起诉到期取保候审诉讼案件马竹荣故意伤害案时,未经法制部门审核,未经局领导审批,即移送检察院,法制部门得知后立即久违,并建议指挥中心对刑事诉讼案件用章实行核查呈请报告登记制;

一个标准,一个渠道,一个出口。刑事案件审核必须秉持统一的执法标准,为了强化执法监督,与检察院之间的刑事业务往来统一通过刑事案审室案管员一个渠道互联互通。以前各警种、各部门报捕移送审查起诉标准不统一、多头对口检察机关、缺乏统一有效的监督管理,普遍性的刑事执法问题无法统一掌握,同一执法问题不断重复出现,加之不少民警及一些领导认为刑事案件后续有检法两院把关,内部再监督把关多此一举,可有可无。因此,导致刑事案件的内部监督弱化和缺位。另外,对于检察机关所发要求回复的法律文书,公安局不统一掌握,各办案单位由于执法素质和认识的差距,执行不力,对此检察机关颇有怨言。“两统一”工作机制启动以来,与检察院之间的刑事业务往来统一通过刑事案件审核组互联互通,准确掌握了全局所有刑事执法问题,滤出了普遍性的刑事执法问题,通过案件审核与执法监督避免了同一执法问题不断重复出现,统一了报捕和移送审查起诉标准,提高了与检察院业务往来的工作效率,增强了执法指导和执法培训的针对性,针对所出现的刑事执法问题进行了跟踪监督,更重要的是带动了全局的整体刑事执法围绕“审判为中心”开展业务。为了确保统一对外开展刑事业务,递送接收刑事业务信息及刑事卷宗完全由刑事案件审核室案管员独立承办。办案人员参与此事无疑将会大大减少刑事案审员和办案人员的业务压力,但是办案人员参与此事又会使执法监督与执法办案的界限逐渐模糊,检察院、刑事案审员和办案人员这种层层监督加压、督办分离的工作机制将被打破,这样,公安局的刑事业务“质检员”不再是刑事案审员而是检察院,刑事案审员和办案人员容易养成“交差事”、“应付”、“过关”这种被动式业务依赖思想,长期这样将会使刑事案审形同虚设,办案人员将会直接绕开刑事案审员向检察院交差,可见办案人员参与此事弊端众多。因此,在刑事业务往来中办案人员不参与刑事业务信息及刑事卷宗的递送和接收。这样就完全截断办案部门直接与检察院进行业务往来的渠道。

诉讼案件开展提请批准逮捕、移送起诉等需与检察院对接的业务时所开具的送案回证上有刑事案审员的签名才能送达检察院,以便核查案件审核时所提问题是否整改。此事应该与检察院案管中心达成共识。2015124日交警大队郭龙龙对涉嫌交通肇事案的犯罪嫌疑人任瑞龙提请批准逮捕时未经法制部门审核,虽经公安机关负责人批准但被检察院拒收。

从检察院接收案件或者案件信息由刑事案管员专人接收,不需要办案人员从检察院直接接案,检察院直接联系办案人员的,应该告知对方联系刑事案管员。与检察院对接并达成共识,对于检察院要求补充材料而不退查的案件,要求检察院发书面通知,并且联系刑事案审室案管员专人接收,检察院直接联系办案人员的,应该告知对方联系刑事案审室;刑事案审室案管员接收到检察院所送案件时必须对相关信息予以记录并呈报案审员研究对策,存档备查,以便日后案件审核时避免同类问题的发生。

为了需要时能够及时调取调阅案件材料,对于一时难以结案破案的案件的材料,由基层所队案管员集中统一归档管理。案管中心派驻刑事案审室的案管员每月按照以下要求按月检查未结未破案件的成卷归档情况:

根据《公安部关于改革完善受立案制度的意见》有关“指挥中心要通过回访报警人、检查处警警情反馈情况等形式,及时发现受立案问题”的规定,为了接受案件当事人监督,实现如实受案,由110受理受案电话投诉,由信访室受理受案来人投诉,由案管中心每月组织110接警员进行警情回访,并检查处警警情反馈情况,以便核实处警警情的处理情况,回访和检查情况应该形成记录;

案件审核时对受案工作实行倒查。对违反《公安部关于改革完善受立案制度的意见》所列的“三不”情形即:案件不上台账,不网上办案,不收集材料的,第一、二次由法制部门督促,第三次拒不整改的根据公安部《关于改革完善受立案制度的意见》有关规定移交督察部门督办;因受案工作不力延误破案或者多次有三不情形的,根据公安部《关于改革完善受立案制度的意见》有关规定移交纪检监察督察部门问责处理;各所队案管员每日对本所队的“三不”情形开展自查,发现问题的及时督促整改;

通过案件的网上动态监控,推动办案公开查询工作,提升《公安部关于改革完善受立案制度的意见》中所说的“案件当事人对公安机关接报案、受立案工作满意度”。

荣誉证书

荣誉证书

作者单位:陕西省富县公安局

责任编辑:袁晓