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领悟“三化”内涵 打造过硬检察队伍

2017-8-7 14:58| 发布者: 法治信息网| 查看: 689| 评论: 0|原作者: 邢武刚 张录芳

【摘要】 政法队伍“正规化、专业化、职业化”(三化)建设的内涵是密切联系、辩证统一的有机整体。在实际工作中,要对“三化”内涵有深刻的体悟和准确的把握,将“三化”精神渗透到检察工作当中,形成推动工作的强大理论支撑,真正使“三化”成为指引当前和今后一段时期内检察队伍建设的行动指南。本文拟结合对“三化”的理解,就检察机关开展“三化”建设提出相应的方法对策,以期对检察工作有所启发。

【关键词】 正规化  专业化  职业化  建设

中共中央在《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》(以下简称《意见》)当中对政法队伍提出的“正规化、专业化、职业化”建设方向,是指引当前和今后一段时期内检察队伍建设的行动指南,其内涵是密切联系、辩证统一的有机整体。其中,正规化是根本,专业化是基础,职业化是关键,三者相互作用,相互联系,缺一不可。在实际工作中,要抓住三者的内在联系,把握特点和规律,保持其系统性、完整性和互补性,着力打造一支政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的检察队伍。笔者拟结合对“三化”内涵的理解,就检察机关开展“三化”建设提出相应的方法对策,以期收到抛砖引玉的作用。

一、抓住正规化建设的三个要素,确保队伍建设方向的正确性

正规是指符合正式规定的或一般公认的标准。无规矩不成方圆。正规化旨在立“规矩”,以此确保检察队伍建设的方向不出错。

思想政治建设是首位。思想上的统一,是正规化建设的“总开关”。在当前司法体制改革浪潮的冲击之下,思想政治工作要突出两个重心:一要做好青年干警的忠诚教育。随着近年来公开招考,青年干警在检察队伍当中的比例越来越大。作为“三门式”干警,所具有的共同特点是经历简单,而司法体制改革对这类群体的影响相对较大,思想上也更容易出现迷茫困惑、情绪波动。对这类人群,要高度重视职业精神、职业信仰、职业规范教育,引导他们牢固树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观和利益观,始终保持高度的政治警觉、清醒的政治头脑和敏锐的政治眼光,站稳政治立场,不断强化思想定力和大局意识。二要做好人员分类管理后的思想稳控工作。司法体制改革关系着每一名干警的切身利益,特别是员额制的推行以及即将面临的监察委员会体制改革,在打破“大锅饭”局面的同时,对于个别岗位和人员,甚至可能面临着定向流转等问题,随之而来的等级差、收入差等现象极可能使得将来检察官断层、案多人少等矛盾更加突出。因此要探索建立检察干警思想动态定期收集分析机制,完善征求干警意见建议、集体谈话、个别谈心制度,坚持改革进展到哪里,思想政治工作就跟进到哪里,把思想政治工作做深、做透,确保改革不影响工作、改革注重稳定、改革促进工作。

队伍素质培育是灵魂。队伍素质事关司法公信,也是正规化建设成效的外在体现。一方面,素质整齐有赖于检察队伍能够吸纳进高素质人才,为正规化建设奠定良好根基。《意见》提出,要严格落实国家统一法律职业资格制度,健全符合政法职业特点的统一招录、分类招录、特殊招录机制,为把好入门关口提出了明确要求。另一方面,正规化建设要求建立健全各项纪律和规章制度,以刚性约束保障队伍素质。检察一体化所蕴含的“上命下从”的权力运行模式决定了在培育严明的纪律作风方面,领导班子和领导干部成为“关键的少数”。领导班子能不能以身作则、率先垂范,关系到纪律作风建设的实际效果。因此,在纪律作风建设当中要采取自上而下模式,以点带面,形成“党组带中层、中层带干警,一级抓一级、层层抓落实”的纪律作风建设格局,使扎实过硬的纪律作风成为单位整体的价值取向和共识,促使系统内部的生态得到优化。在此基础上,要坚持思想教育、制度约束、及时查处相结合,深化作风突出问题专项整治和规范司法行为专项治理,结合贯彻落实《中国共产党党内监督条例》,把司法监督与党内监督紧密结合起来,对司法责任主体不断扩大的自由裁量权进行有效约束,着力形成正风肃纪、规范司法的长效机制。

司法责任体系是保障。权责清晰的司法责任能够为正规化建设厘定明确的范围和边界,也成为检验正规化建设成效的“牛鼻子”。落实司法责任制,应当尊重司法活动规律,体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。一方面,要结合《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,根据不同检察业务的规律,科学设置权力清单和责任清单,厘清不同权力的边界。特别是根据不同检察业务的性质,在明确主任检察官办案主体地位的同时,划清检察长负责与检察官责任的边界,[1]建立权责利相一致的办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,着力解决“谁主办谁决定、谁决定谁负责”的关键问题。另一方面,根据检察权运行的规律,合理配置办案组织。[2]通常认为,检察权具有司法属性、行政属性和监督属性,不同权能各有特点,在配置办案组织时要区别对待,以期实现效能最大化。例如:批捕权和公诉权强调直接性、亲历性和独立性,具有较强的司法属性,采用检察官独任制为宜。而职务犯罪侦查权的行政指挥性更为明显,适合采用办案组负责制。对于民事、行政等诉讼监督案件,由于监督对象多元、难易程度不一,可结合实际需要,灵活配置办案组。[3]

二、突出专业化建设的三个方面,确保司法行为的规范性

专业化是指检察人员所具备的思维模式、行为标准、以及履职能力必须与其专业岗位相匹配,它是检察机关依法独立公正履行法律监督职能的重要保障,也是司法行为规范化建设的基本要求。

思维模式上要专业。思维模式的专业主要通过法治思维和法治方式两个维度来考量。随着以审判为中心的诉讼制度改革的推进,法治思维方面要树立证据裁判意识。证据裁判要求检察人员必须把证据作为研判案情的唯一依据。一方面要从“查明”案件事实的办案观向“证明”案件事实的办案观转变。由于时间具有一维性,能够为司法人员所感知的,只能是各种各样的证据所拼接起来的法律事实。司法人员的任务就是通过运用法律所认可的证据来尽力证明、还原案件事实。另一方面要从以言词证据为中心向以客观证据为中心转变,落实口供补强规则。法治方式方面要突出直接言词原则。直接言词原则要求事实调查、证据质证、控辩对抗、定罪量刑和裁判说理均当庭完成,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。[4]具体而言要实现办案方式的三个转变:①从书面审查证据转变到亲历性审查,对取证合法性进行实质追问,及时排除非法证据,促进内心确信的正确生成。②从宣读卷宗证据转变到对证据当庭说理,及时把握争议焦点,系统阐述在案证据之间的逻辑关系,将零散的证据整合成完整的体系,使证据更具有说服力。③从封闭式办案转变到适度开放式执法,庭前注重保障辩护律师的会见权、阅卷权,认真听取无罪、罪轻的辩护意见。

履职标准上要专业。司法是衡平和裁断的艺术。由于个体认知方面的差异,导致检察人员在案件事实、证据认定以及法律认识方面,容易产生分歧。我国是成文法国家,对专业适用标准有依赖的传统。在此背景下,统一法律适用尺度、健全执法司法标准体系,是专业化建设的必由之路。从宏观上来说,要以《检察机关执法工作基本规范》、《检察机关岗位素能基本标准(试行)》等内部文件规定为蓝本,结合本院岗位设置、人员结构的实际情况,制定系统内部统一的执法规范和管理规范,对检察人员的工作职责、工作流程以及工作标准进行细化,使检察队伍执法办案更加精细。同时,要依托即将建成的司法办案、检察办公、队伍管理、检务保障、检察决策支持、检务公开和服务等“六大平台”,运用好检务大数据资源库,按照一个标准、运用一个程序、在一个平台办公办案,实现跨部门、跨地域、跨层级信息互联互通。从微观上而言,由于刑事诉讼中的证据收集和运用决定着案件事实的认定,有必要构建证据审查认定的标准化规范指引体系,特别是针对常见多发性犯罪和疑难复杂案件的主要罪名的采证审证标准,统一侦查机关、检察机关与审判机关之间对证据审查要求的一般性共识,有效提高办案的质量和效率。

履职能力上要专业。借鉴人力资源胜任力原理和方法,加大检察人才培养力度,有效提升队伍素能,确保干警的知识结构、专业素养与承担的职责任务相适应。具体来说应该把握两个方面:一是适应人员分类管理的要求,对现有人员按照各自职业预期进行分类,使人力资源配置最优化。建立完善检察官单独职务序列、按期晋升、择优选升检察官等级,打造检察官精英团队;探索推行检察官助理、司法行政人员分类招录,从源头上保证新进人员的岗位胜任力。在此基础上,探索三类人员交流任职通道,确保各类人员有良性的上升通道,带动形成一支门类齐全、梯次合理、素质优良、新老衔接,满足检察工作发展需要的专业人才队伍。二是构建教、学、练、战一体化教育培训机制,提高实战本领。突出业务骨干培养,充实完善人才库,从高层次、实务型和专门型人才三个层次制定培养计划,探索建立教、用、研相结合的人才培养体系。推行检察导师制度,组织员额检察官与检察官助理结对、资深司法行政人员与新进人员结对,实行以老带新,缩短人才成长周期。依托检察论坛、法学沙龙、周末讲堂等互动式交流平台,持续开展菜单式、内涵式培训,提升岗位练兵效果。定期开展侦监、公诉、控申、民行、行政党务等分类培训,挑选优秀岗位能手回炉再造,提高履职专业性。

三、把握职业化建设的三个内涵,确保队伍建设与职业预期相匹配

职业化意味着从业人员以该职业作为生存发展之本,核心在于建立符合检察权运行规律和检察官职业特点的价值体系、管理模式和保障机制。

职业精神培育是关键。职业精神的培养,要从微观和宏观上入手。微观上培养干警个体的“工匠精神”。“工匠精神”是检察人员在对检察工作理性认知的基础上,所产生的对检察职业理念的认同、对职业核心价值的信仰以及对职业品格的锻造。鉴于检察文化在树立职业荣誉感、培育职业情操方面具有重要意义,可以把培育“工匠精神”融入到检察文化建设当中,通过为检察人员提供“观、学、思、悟”的丰富资源载体,以潜移默化的文化熏陶来凸显职业文化精髓,使检察群体受到检察职业文化的感染,督促其将职业精神融入到检察机关的主流文化之中,形成对工作的推动力。宏观上培养办案组织的内聚力[5]。办案组织改革将是今后开展检察工作的主要载体,其运行状况与办案质量、队伍建设息息相关。要实现办案组织功效最大化,就必须通过组织内部强大的内聚力来实现。根据影响内聚力的要素来看,首先要使办案组织和个体成员共同遵循检察权行使规律。其次要强化对办案组织整体的激励措施,增强办案组织的团结与协作。最后要增强成员个体融入办案过程的参与性,提高干警的从检积极性。

增强绩效管理的人文化。检察职业化的演进,必须在一套适应检察工作实际的绩效管理体系的干预和引导下方得实现。职业管理的核心要素是人,对于检察绩效管理而言,亦应当坚持“以人为本”导向,在绩效目标设定上要体现参与性,实现考核主体与考核对象的双向互动,建立起畅通的信息流转、反馈渠道,积极汇集最广大干警的意见建议,确保绩效目标赢得大多数干警认同。在绩效考核评估上注重科学性。坚持定量与定性相结合,对可量化的指标要借助大数据、信息化手段,予以客观、及时量化反映。对定性指标,要坚持公平公正公开原则,结合条线特征和群体公认,进行公允鉴别。在绩效结果运用上要突出引导性。合理运用考评结果,使正向激励和反向鞭策相结合,通过有说服力的评价辅之以合理奖惩措施,督促检察人员树立起优劣淘汰的紧迫感,实现绩效管理奖优惩劣功能。[6]从而激发人的主观能动性的发挥。

健全职业保障体系。健全的职业保障体系既是提高检察人员职业尊荣感的必然要求,也是检察权依法独立、公正行使的重要保障。健全的职业保障体现在三个层面:最低层面是完善的薪酬保障制度。随着司法责任制的落实,检察人员“精英化”的特点愈发凸显,“门槛高、任务重、责任大”必然要与较高的薪资水平相适应。要在建立区别于普通公务员的检察官单独职务序列和配套工资制度的基础上,使薪酬与检察官承担的责任和压力相匹配。同时,要同步建立检察辅助人员的薪酬制度,使其与检察薪酬保持在相对合理的差距范围内,保持队伍稳定。其次层面是完善合法权益保障救济。明确错案责任追究的标准和程序,改变片面以案件实体结果为追责依据的作法,合理界定错案赔偿标准与错案责任追究标准的界限,并相应的赋予检察人员提出异议、申诉、复议等权益救济手段,鼓励检察人员大胆履职。最高层面是建立职业身份保障制度。严格遵守《司法机关内部人员过问案件的激励和责任追究规定》和《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,明确非因法定事由、非经法定程序,不得将检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。同时赋予检察官部分司法豁免权,减少检察官行使检察权的心理障碍,从制度上帮助检察官抵御外部压力和风险,为检察官依法、独立办案提供保障。

 

作者单位:陕西省麟游县人民检察院

责任编辑:袁晓



[1] 龙宗智:《司法责任制与办案组织建设中的矛盾及应对》,载《人民检察》2016年第11期,第10页。

[2]我国目前的检察责任制改革,基本上采取两种办案组织形式:一种是独任制,由承办检察官负责;另一种是办案组负责制,由主任检察官负责。见前引①,第9页。

[3] 孙光骏等:《司法责任制建立和运行情况调研报告》,载《人民检察》2016年第16期,第30页。

[4] 参见《“以审判为中心”的内涵有必要厘清》,载2015716《检察日报》第3版。

[5] 内聚力作为组织行为学中的概念,是群体内部的一种向心力和凝聚力,也表现为组织成员彼此之间的亲和力,是影响组织绩效的一个重要因素。一个组织的内聚力越强,组织效能越高。影响组织内聚力的要素有:目标、成员利益、核心人物、激励机制等。参见《办案组织改革注意内聚力培育》,载2017224《检察日报》第3版。

[6] 参见《以人为本创新检察绩效管理》,载201723《检察日报》第3版。

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